Article de la Cimade du 16 juillet 2015

Publiée au Journal officiel,  la loi relative à la réforme du droit d’asile va considérablement modifier les procédures et le dispositif d’accueil. Petit inventaire. 

CE QUE LA RÉFORME VA CHANGER DANS LE PARCOURS DU DEMANDEUR D’ASILE

1. Asile à la frontière

Ce qui change : en plus de la demande manifestement infondée qui est pour la première fois définie par la loi (obligation qui existe pourtant depuis 2005), le ministre de l’intérieur, peut rejeter la demande si elle relève de la responsabilité d’un autre État-membre selon le règlement Dublin  ou si elle est irrecevable (voir plus loin).

L’avis de l’OFPRA après une audition où un avocat ou un membre d’une association peut être présent, lie le ministre, sauf en cas de trouble grave à l’ordre public.
Le maintien en zone d’attente peut être interrompu si l’OFPRA le demande en raison de la vulnérabilité de la personne ou s’il s’agit d’un mineur (sauf s’il est d’un pays sûr, a menti sur son identité et constitue une menace grave à l’ordre public).

Ce qui ne change pas : le recours contre le refus d’entrée au titre de l’asile (RATATA) doit toujours être formulé dans le délai très bref et non prorogeable de 48 heures et le juge unique du TA statue dans un délai de soixante douze heures.

Ce qui doit être fixé par voie réglementaire: les modalités d’audition par l’OFPRA avec la présence d’un tiers et les modalités d’évaluation et de signalement des personnes vulnérables.

2. L’accès à la procédure et l’enregistrement des demandes d’asile et au dispositif d’accueil

Ce qui change :Les plateformes d’accueil des demandeurs d’asile (PRADA) sont chargées de saisir un formulaire simplifié qui est transmis à la préfecture qui donne un rendez vous dans le délai obligatoire de trois jours ouvrés (au maximum 5 jours).

Le préfet se borne à identifier le demandeur qui n’a pas besoin d’une domiciliation , à enregistrer sa demande et de lui délivrer une attestation de demande d’asile , sauf si le règlement Dublin permet d’écarter la responsabilité de la France. L’ attestation de demande d’asile est valable jusqu’à la décision CNDA (sauf pour  les Dublinés, les demandes en rétention, les demandes irrecevables en particulier les réexamens et les personnes faisant l’objet d’un mandat définitif d’extradition).
L’OFII, qui est présent dans les mêmes locaux que la préfecture dans un guichet unique des demandeurs d’asile (GUDA) , fait une proposition à tous les demandeurs consistant en un hébergement et une allocation. L’OFII oriente directement le demandeur d’asile vers un CADA ou un lieu d’hébergement adapté si une vulnérabilité est détectée par lui ou par l’OFPRA. Pour tous ceux qui ne sont pas directement hébergés, ils sont orientés vers la PRADA qui assurent 7 missions (domiciliation,  complément du forumulaire OFPRA, orientation vers un hébergemenent d’urgence, aide matérielle d’urgence, accompagnement pour accès à la scolarisation, aux soins et à l’assurance maladie, sortie)

Ce qui ne change pas : le préfet de région est toujours compétent pour enregistrer les demandes et procède au relevé EURODAC.
Ce qui doit être fixé par voie réglementaire: le délai pour déposer sa demande d’asile à lOFPRA en procédure normale et accélérée; les modalités de domiciliation après le premier passage au GUDA..

3. Procédure Dublin : un recours suspensif

Ce qui change : le demandeur  Dubliné bénéficie d’un droit au maintien jusqu’à son transfert effectif vers l’autre Etat membre. Il peut cependant être assigné à résidence pendant la détermination de l’État membre responsable de l’examen de sa demande d’asile (pendant six mois)  et après la notification de la décision de transfert.
Un recours suspensif peut être exercé contre la décision de transfert dans un délai de quinze jours. Le juge statue dans un délai de quinze jours. Si la personne est assignée à résidence ou retenue dans un centre de rétention, les délais sont de quarante huit heures et de soixante-douze heures.
Il bénéficie des conditions d’accueil pendant la procédure mais n’a pas accès au CADA.
Ce qui ne change pas : le préfet reste compétent pour déterminer l’Etat responsable de l’examen de la demande d’asile, l’OFPRA n’est pas saisi de la demande d’asile et n’est pas compétent pour examiner la demande.

ce qui doit être fixé par voie réglementaire : les modalités de délivrance de l’attestation, des assignations à résidence et du recours contre la décision de tranfert.

4. Condition d’examen des demandes d’asile à l’OFPRA

Ce qui change : la procédure prioritaire est remplacée par les procédures accélérées et les procédures d’irrecevabilité.
L’OFPRA les met en œuvre quand il y est obligé par la loi (pays d’origine sûrs, réexamens présentant un fait nouveau) par le constat du préfet (refus de relevé EURODAC, dissimulation d’identité, dépôt d’une demande après 120 jours de séjour en France si entrée irrégulière, demande déposée pour faire obstacle à une mesure d’éloignement, menace grave à l’ordre public) mais aussi de sa propre initiative (dissimulation d’identité de nationalité ou d’itinéraire, demande sans pertinence ou manifestement infondée).
Il peut néanmoins revenir sur cette accélération si la personne est vulnérable (notamment les mineurs isolés) ou si l’instruction de la demande ne peut pas se faire dans le délai de quinze jours.
L’OFPRA peut déclarer irrecevables les demandes relevant de Dublin, celles d’un bénéficiaire de la protection internationale effective  dans un pays de l’UE ou d’un réfugié dans un pays tiers qui lui assure une protection effective et surtout les réexamens sans faits nouveaux. Il peut clore l’instruction d’une demande si la personne n’adresse pas les éléments de sa demande ou ne se rend pas à l’entretien personnel ou ne dispose pas d’une adresse.
Il peut mettre en œuvre une procédure par priorité si la demande est  manifestement fondée ou la personne est vulnérable.

Ce qui ne change pas : le préfet joue un rôle important dans le déclenchement de la procédure accélérée dans 5 cas. Les délais d’examen seront sensiblement les mêmes qu’aujourd’hui (15 jours trois semaines).
Ce qui doit être fixé par voie réglementaire: les délais d’instruction des demandes et modalités d’information de la procédure;

5. Conditions d’entretien

Ce qui change : le demandeur est entendu (sauf s’il est malade ; a un très bon dossier ou si sa demande de réexamen est considérée comme irrecevable) en présence d’un interprète et s’il le souhaite, un avocat ou une association habilitée. Le demandeur doit coopérer et répondre aux questions de l’officier de protection. L’entretien fait l’objet d’une transcription qui peut être fournie avant la décision (sauf pour les procédures accélérées) et d’un enregistrement sonore (qui n’est consultable qu’après la décision). L’OFPRA peut faire procéder à un examen médical.

Ce qui ne change pas : l’officier de protection reste anonyme et assure seul l’entretien.
Ce qui doit être fixé par voie réglementaire: les modalités de la présence d’un tiers (avocat et associations),  de la transcription (enregistrement ou compte-rendu), de la notification des décisions

6. Critères de protection

Ce qui change : les actes et les motifs de persécution selon la convention de Genève sont ceux de la directive européenne dite « directive qualification »en particulier les demandes d’asile liées au genre ou l’orientation sexuelle. L’OFPRA est tenu de retirer la protection si une clause de cessation ou d’exclusion peut être mise en œuvre. Le statut peut être refusé ou retiré si la personne a porté une atteinte à la surêté de l’Etat, a été condamnée pour terrorisme ou constitue une menace pour la société.

Ce qui ne change pas : Il y a toujours deux statuts (réfugié et protection subsidiaire).  la demande peut être rejetée s’il existe une protection d’une organisation internationale ou d’un parti ou la possibilité d’un asile interne.

7. Recours CNDA

Ce qui change : les recours devant la CNDA sont suspensifs sauf s’il s’agit d’une décision d’irrecevabilité, de clôture ou en rétention. La CNDA statue dans un délai de cinq mois s’il s’agit d’une procédure normale. S’il s’agit d’une procédure « accélérée », un juge unique statue sur le recours en cinq semaines mais il peut à tout moment considérer que la procédure accélérée a été mal appliquée ou qu’il existe une difficulté sérieuse et replacer le recours en procédure normale.
Il y a davantage de présidents permanents et le mode de désignation des assesseurs est modifié.
Ce qui ne change pas : le délai de recours reste d’un mois pour toutes les procédures. Cependant le délai pour déposer une demande d’aide juridictionnelle  isolée afin qu’un avocat le rédige est réduit à quinze jours.

La CNDA statue en plein contentieux et ne peut annuler et renvoyer la demande à l’OFPRA que s’il n’y a pas eu d’examen particulier ou d’entretien (hors des exceptions prévues). Le juge unique peut toujours rejeter par une ordonnance après étude par le rapporteur.

Ce qui doit être fixé par voie réglementaire : les modalités de dépôt des recours et le fonctionnement des audiences à juge unique.

8. Asile en rétention

Ce qui change : le préfet peut par une décision écrite et motivée, maintenir le demandeur en rétention si, en se fondant sur des critères objectifs, il estime que la demande n’a pas pour seul but de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement.  La demande d’asile est alors examinée en procédure accélérée (96 heures). Si l’OFPRA reconnaît une protection ou s’il considère qu’il ne peut statuer dans le délai , la personne est libérée.

Il est créé un recours de plein droit suspensif (sauf s’il s’agit d’une demande de réexamen après OQTF ou d’un deuxième réexamen)  qui doit être exercé dans un délai de quarante huit heures après la notification de la décision de maintien et un juge unique statue dans un délai de 72 heures après la notification de la décision OFPRA. Si le juge annule la décision du préfet, le demandeur est admis à se maintenir en France avec l’attestation délivrée aux demandeurs d’asile.

Ce qui ne change pas : les délais (96 heures) et l’absence de recours suspensif contre la décision OFPRA. Le recours suspensif n’est pas applicable dans les départements d’outre-mer où le recours contre l’OQTF n’est pas de plein droit suspensif.

Ce qui doit être fixé par voie réglementaire : les modalités de dépot et de transmission des demandes d’asile ainsi que les délais pour statuer

9. Dispositif d’accueil

Ce qui change : tous les demandeurs d’asile ont accès aux CADA (sauf les Dublinés) ou à un lieu d’hébergement et c’est l’OFII qui décide de leur entrée, d’un changement de lieu ou d’une sortie au niveau national ou régional.
Les demandeurs d’asile se voient verser par l’OFII une allocation de demandeur d’asile qui est calculée en fonction de leur mode d’hébergement et de leur composition familiale. Ils ont tous accès à une assurance maladie. Le demandeur doit rester dans le centre jusqu’à la décision définitive. Le préfet peut l’en faire sortir avec un référé mesure-utile.
Cependant, si le demandeur refuse l’offre d’hébergement ou le quitte de façon prolongée et sans justification, il peut se voir limiter le bénéfice des conditions d’accueil. C’est également le cas s’il a menti sur ses ressources, s’il s’agit d’une demande de réexamen de son dossier ou s’il a déposé sa demande tardivement.

Ce qui ne change pas : Les CADA sont toujours inscrits dans le code de l’action sociale et des familles mais ne relèvent plus de l’aide sociale d’Etat.

Ce qui doit être fixé par voie réglementaire : le schéma national et régional d’hébergement (et le nombre de places à créer), les modalités d’évaluation de la vulnérabilité, de suspension ou de limitation des condiitions d’accueil et  le montant et le barème de l’allocation.

10. Droits des bénéficiaires de la protection

Ce qui change : le droit à un titre de voyage et à la réunification familiale est affirmé. La procédure de vérification de l’état civil des familles rejoignantes est simplifiée.
Le titre de séjour des personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire est renouvelé pour deux ans. S’il y a un retrait ou une renonciation de la protection au cours des cinq premières années, possibilité de retirer la carte de résident ou de séjour.

Ce qui ne change pas : les mesures d’intégration (qui sont seulement déplacées dans le CESEDA).

Ce qui doit être fixé par voie réglementaire : le délai de délivrance des titres.

Pour aller plus loin

Analyse de la loi adoptée par l’Assemblée nationale

En juin 2011, Maître Calonne, avocate au barreau de Boulogne-sur-Mer a introduit une plainte auprès de la Commission européenne au nom de trois demandeurs d’asile vivant dans un squat à Calais. Elle y soulignait l’impossibilité pour les demandeurs d’asile d’obtenir un hébergement ainsi que des conditions matérielles d’accueil couvrant leurs besoins fondamentaux. Le système d’accueil des demandeurs d’asile français est saturé, obligeant les demandeurs d’asile à s’installer dans des locaux qui ne leur appartiennent pas.

Sur la base des observations de Me Calonne, et d’autres rapports allant dans le même sens, la Commission européenne a demandé à la France ce qu’elle compte faire afin de résoudre le problème du manque d’hébergement pour les demandeurs d’asile. Les autorités françaises ont promis la création de 4000 nouvelles places d’hébergement avant la fin de l’année 2014.

Pour autant, la Commission européenne a trouvé cette mesure insuffisante et a donc envoyé une lettre de demeure à la France le 20 novembre 2013. C’est ce qu’elle explique ici.

Quelles pourraient être les conséquences d’une telle mise en demeure ?

Le système d’hébergement des demandeurs d’asile en France compte un peu plus de 20 000 places. Or, plus de 60 000 personnes ont demandé l’asile rien qu’en 2013. Sachant qu’une demande d’asile prend en moyenne 18 mois, les hébergements des demandeurs d’asile sont en permanence saturés. Il est peu probable que la France arrive rapidement à héberger tous les demandeurs d’asile de son territoire. La mise en demeure de la France est une première étape. Si la Commission européenne constate que rien n’est fait pour améliorer les conditions de vie des demandeurs d’asile, elle pourrait saisir la Cour de justice de l’Union européenne qui elle pourrait condamner la France pour non-respect de la directive européenne fixant les règles de l’accueil des demandeurs d’asile. Cette condamnation, qui peut être pécuniaire, obligerait la France à respecter ces règles avec, potentiellement, si elle ne les respecte pas, des astreintes à payer.

La Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) est venue préciser, dans un arrêt du 27 février 2014, ce que doivent être les conditions matérielles d’accueil* des demandeurs d’asile.

Dans cette affaire, la famille Saciri avait demandé l’asile en Belgique. Les centres d’hébergement belges étant saturés, elle avait été renvoyée vers le centre public d’action sociale, qui lui-même ne leur avait pas trouvé de solution d’hébergement. Les membres de cette famille avaient donc trouvé un logement loué par un propriétaire privé. Les demandeurs d’asile n’étant pas autorisés à travailler en Belgique (comme en France d’ailleurs), la famille a sollicité une aide financière pour le paiement de son loyer au centre public d’action sociale. Mais cette aide leur a été refusée en raison de leur qualité de demandeurs d’asile.

La question posée à la Cour dans cette affaire est de savoir si l’Etat belge devait rembourser le montant des loyers de la famille Saciri. La Cour condamne l’Etat belge à ce remboursement et en profite pour poser une règle de droit, qui s’applique partout en Europe : le montant de l’allocation financière donnée aux demandeurs d’asile doit être « suffisant pour garantir un niveau de vie digne et adéquat pour la santé ainsi que pour assurer la subsistance des demandeurs d’asile, en leur permettant notamment de disposer d’un hébergement ». Cela signifie qu’en cas de saturation des dispositifs publics d’hébergement, l’allocation doit permettre aux demandeurs d’asile de trouver un logement dans le parc locatif privé. Reste à voir désormais si le montant de l’allocation temporaire d’attente*, donnée aux demandeurs d’asile en France, répond à ces critères…

* Conditions matérielles d’accueil : lorsqu’une personne arrive dans un pays européen et qu’elle souhaite y déposer une demande d’asile, le pays dans lequel elle se trouve doit lui fournir des « conditions matérielles d’accueil », qui permettent de garantir un niveau de vie adéquat pour la santé et d’assurer la subsistance du demandeur d’asile. En pratique, elles correspondent à un hébergement et une allocation financière (pour couvrir les frais de restauration, vestimentaire, etc.).

* L’allocation temporaire d’attente est la somme versée aux demandeurs d’asile qui ne sont pas hébergés dans des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). Elle est censée leur permettre de subvenir à leurs besoins en matière de logement et de nourriture par exemple. Son montant est de 11,35€/jour, soit entre 340 et 350€ par mois.